Resumen

Cuando las personas tienen derechos formales sobre su tierra, ¿es más probable que inviertan en ella? ¿Los cambios en la tenencia de la tierra afectan la igualdad de género en el hogar? En Filipinas, los investigadores se asociaron con el Departamento de Reforma Agraria de Filipinas (DAR) para evaluar el impacto de subdividir los títulos colectivos de tierras en títulos individuales sobre la inversión y la producción agrícolas y los canales, a saber, la seguridad de la tenencia y las transferencias de tierras a agricultores más productivos, a través de los cuales estos impactos pueden materializarse. También investigaron si los cambios en los títulos de propiedad afectaron la negociación y la toma de decisiones dentro del hogar sobre la tierra. En el momento de la encuesta de seguimiento, solo el cuatro por ciento de los agricultores había recibido sus títulos individuales formales, mientras que el 58 por ciento había completado la fase de subdivisión y demarcación de títulos de propiedad. En general, esta fase no afectó la producción agrícola, pero redujo la seguridad de tenencia de los agricultores, la confianza en los funcionarios locales, ciertos tipos de inversión agrícola, el bienestar psicológico y el poder de decisión de las mujeres en hogares con beneficiarios masculinos.

Tema de política

Los derechos de propiedad privada generalmente se consideran uno de los pilares clave del crecimiento económico y el desarrollo. Los derechos de propiedad sobre las tierras agrícolas en particular son fundamentales para la formulación de políticas dado su papel potencialmente importante para la productividad y la inversión agrícolas. Hay una gran cantidad de literatura teórica sobre los efectos potenciales de los derechos de propiedad privada en la productividad agrícola, generalmente a través de la seguridad de la tenencia, el acceso al crédito y las ganancias del comercio. También hay un interés creciente en los efectos de estos derechos sobre la igualdad de género dentro y fuera del hogar, el empoderamiento económico de las mujeres y el poder de negociación. Sin embargo, existe evidencia experimental limitada sobre cómo los derechos de propiedad impactan resultados como la inversión agrícola y la toma de decisiones dentro del hogar y los canales a través de los cuales esto puede ocurrir. Este estudio contribuye a la investigación sobre cómo los cambios en los derechos de propiedad impactan la inversión agrícola de agricultores y agricultoras y si los cambios en los títulos de propiedad afectan la negociación y la toma de decisiones dentro del hogar.

Contexto de la Evaluación

En 1988, el gobierno filipino lanzó el Programa Integral de Reforma Agraria (CARP), que continúa hasta el día de hoy. El programa ha redistribuido aproximadamente 4.9 millones de hectáreas de tierra de propietarios privados y propiedades gubernamentales a pequeños agricultores y personas sin tierra que viven en zonas rurales de todo el país. Bajo presión política para redistribuir la tierra más rápidamente, el Departamento de Reforma Agraria (DAR) comenzó a entregar tierras en paquetes a grupos de agricultores. Estos títulos de tierra “colectivos” aceleraron el ritmo de la redistribución de la tierra, pero se reconoció que presentaban numerosos problemas relacionados con la seguridad de la tenencia y el funcionamiento eficiente de los mercados de tierras: los agricultores que recibían títulos colectivos tenían límites poco claros, carecían de derechos de propiedad individuales y no podían vender legalmente su tierra. Aunque la tierra es de propiedad colectiva bajo estos títulos, las parcelas separadas fueron administradas individualmente por los agricultores.

Reconociendo los muchos problemas con los títulos colectivos, el DAR ha comenzado a subdividir estos títulos y otorgar a los agricultores títulos individuales. El estudio está diseñado para aprovechar esta oportunidad única de estudiar los efectos de otorgar derechos formales de propiedad individual en un contexto agrícola. Sin embargo, los resultados que se presentan a continuación representan el impacto de una etapa intermedia del proceso, documentando los impactos mientras los derechos a la tierra de los beneficiarios están en transición. Como tal, las lecciones aprendidas se relacionan con el proceso de parcelación y no pueden generalizarse a los impactos de los derechos de propiedad individuales o del programa de parcelación. 

Detalles de la Intervención

El proceso de parcelación consiste en términos generales en dos hitos principales: 1) la subdivisión y demarcación de parcelas agrícolas individuales dentro de la tenencia de tierras con títulos colectivos, y 2) el registro y distribución de documentos de títulos individuales. En asociación con DAR, los investigadores se propusieron estudiar el impacto de la subdivisión de títulos colectivos y la provisión de títulos individuales en la inversión agrícola de agricultores y agricultoras y si los cambios en los títulos de propiedad afectaron la negociación y la toma de decisiones dentro del hogar. Los investigadores asignaron aleatoriamente 475 títulos colectivos de tierras a uno de dos grupos:

1. El grupo de tratamiento, donde se subdividieron los títulos de propiedad colectivos y los agricultores recibirán títulos de propiedad individuales; y
2. El grupo de comparación, donde los títulos de propiedad colectivos no se parcelaron y la tierra permaneció bajo títulos de propiedad colectivos durante la duración del estudio.

Los investigadores también estratificaron la aleatorización para garantizar el equilibrio entre los agricultores que eran miembros de las Comunidades de Reforma Agraria (ARC) que reciben servicios de apoyo complementarios para mejorar su productividad y los que están fuera de ellas. También estratificaron la aleatorización según si la tenencia de la tierra era “compensable” o no. El CARP es un programa basado en el mercado mediante el cual los terratenientes son compensados ​​por la tierra de propiedad privada que adquiere el gobierno y la redistribuye a los agricultores. Estas tierras se definen como "compensables" porque los beneficiarios deben pagar al Banco de Tierras de Filipinas, propiedad del gobierno, según un calendario de pagos de 30 años una vez que reciben los títulos individuales. Las tierras “no compensables”, en su mayoría tierras que anteriormente estaban en manos del gobierno, se otorgan sin costo alguno para el agricultor.

Los investigadores realizaron una encuesta inicial entre julio de 2015 y mayo de 2018 y una encuesta de seguimiento entre noviembre de 2019 y febrero de 2020. Midieron el impacto de la subdivisión de títulos colectivos en la producción y la inversión agrícolas, sentimientos de seguridad en la tenencia, ganancias del comercio, bienestar , migración y aspiraciones. También entrevistaron a los agricultores y sus cónyuges por separado para medir los impactos en la negociación dentro del hogar, las percepciones de propiedad del cónyuge, la participación en la toma de decisiones y la agencia.

Resultados y lecciones de política

Este estudio mide los impactos de una etapa intermedia del proceso de parcelación—la subdivisión y demarcación de parcelas agrícolas individuales—y no estima los impactos de la parcelación o de los derechos de propiedad individuales formalizados. Aunque el plan inicial del estudio era evaluar los impactos de la provisión de títulos de propiedad individuales, solo el 4 por ciento de los agricultores recibieron sus títulos de propiedad individuales en el momento de la encuesta de seguimiento debido a las largas demoras en el procesamiento. Es plausible esperar impactos antes de que las personas recibieran sus títulos de propiedad individuales, dado que la subdivisión ya brinda claridad sobre el área precisa de propiedad de cada agricultor y resuelve las disputas entre los agricultores que tienen títulos colectivos. Sin embargo, estos impactos también pueden ser diferentes de los impactos posteriores a la finalización del proceso porque las transiciones pueden generar ansiedad e incertidumbre. Este estudio analiza los impactos aproximadamente 20 meses después de que el DAR realizara encuestas de subdivisión.

Producción e inversión agrícola: No hubo impactos estadísticamente significativos en la producción agrícola de las parcelas subdivididas o la mayoría de los tipos de inversión. Sin embargo, los investigadores encuentran evidencia sugestiva de que era menos probable que los agricultores dejaran sus tierras en barbecho por razones de productividad (es decir, tierras normalmente utilizadas para la agricultura que se dejan inactivas para recuperarse) y una reducción en los planes para hacer grandes inversiones como graneros o graneros.

Transferencias terrestres: Los agricultores a los que se les subdividió la tierra tenían el doble de probabilidades de arrendar la parcela de tierra adjudicada y menos probabilidades de que labraran la tierra ellos mismos. Los investigadores encuentran evidencia sugestiva de que las agricultoras, que tienen menos activos, tienen más probabilidades de arrendar sus tierras que los hombres. El aumento en el arrendamiento puede estar relacionado con una mayor claridad en los derechos y límites de la parcela. Además, el DAR exige que la parcela sea labrada durante el proceso de parcelación. Los agricultores también pueden arrendar la tierra para participar en más actividades laborales fuera de la finca sin dejar de cumplir con el requisito de labranza, especialmente las mujeres agricultoras que tienen más educación y menos experiencia agrícola que sus homólogos masculinos. Sin embargo, la actividad fuera de la finca no se midió durante la encuesta de seguimiento. El arrendamiento también puede estar relacionado con empeñar la tierra para acceder a crédito para satisfacer las necesidades del hogar, lo cual está alineado con las razones comúnmente reportadas para arrendar. Los agricultores también pueden arrendar a agricultores más productivos para prepararse para hacer los pagos de amortización. 

Sentimientos de seguridad en la tenencia y bienestar psicológico: Las percepciones de los agricultores sobre la seguridad de la tenencia y las percepciones de la capacidad del gobierno local para hacer cumplir efectivamente sus derechos de propiedad disminuyeron después de la encuesta de subdivisión. También aumentó los niveles de ansiedad de los agricultores en un 9 por ciento y disminuyó su satisfacción con la vida en un 26 por ciento. Las disminuciones en la eficacia percibida de los funcionarios locales para hacer cumplir los derechos de propiedad fueron mayores para las agricultoras. Estos impactos pueden deberse a retrasos en el proceso, generando incertidumbre y erosionando la confianza en los funcionarios del gobierno, ya que habían pasado 20 meses desde el levantamiento de la subdivisión sin recibir un título. Para agravar esta incertidumbre, durante el proceso de parcelación, los agricultores renuncian a sus títulos de propiedad colectivos, por lo que estos documentos pueden cancelarse y emitirse el título de propiedad individual. La falta de participación e información también puede ser un factor contribuyente, ya que, según los informes, una cuarta parte de los agricultores no participó en absoluto en el proceso y solo el 37 % creía que podría obtener fácilmente más información sobre el proceso si quisiera.

Negociación y toma de decisiones dentro del hogar: Los investigadores encontraron que la negociación y la toma de decisiones dentro del hogar cambiaron como resultado del proceso de subdivisión, en particular en los hogares donde los hombres eran los beneficiarios iniciales de la Reforma Agraria (ARB). Las esposas de ARB masculinos informaron niveles más bajos de toma de decisiones sobre la tierra, en particular en la capacidad de hacer prevalecer su opinión en caso de desacuerdo con su cónyuge sobre una decisión relacionada con la tierra. Esta disminución de la autoridad para tomar decisiones puede estar relacionada con la disminución de la percepción de propiedad conyugal, ya que menos esposas de agricultores varones informaron sus nombres en el título. El cambio en la toma de decisiones también está alineado con un cambio en las normas de género entre los agricultores hombres, quienes eran menos propensos a creer que las mujeres deberían tomar decisiones en la tierra de su propiedad. Los investigadores no observaron una tendencia similar en los hogares de mujeres ARB y, en todo caso, hubo un cambio hacia una toma de decisiones más equitativa entre los géneros sobre la tierra.

Comunidades de Reforma Agraria (ARC): La subdivisión de títulos de propiedad afectó a los agricultores en los ARC de manera diferente a los que estaban fuera de ellos, probablemente debido al mayor acceso a la información y a los servicios de apoyo complementarios dentro de estas comunidades. Los aumentos en el arrendamiento y las disminuciones en la seguridad de la tenencia percibida y la eficacia de los funcionarios locales para hacer cumplir los derechos sobre la tierra se concentraron en áreas fuera de los ARC que tienen un acceso más limitado a los servicios de apoyo. Dentro de los ARC, no hubo impactos estadísticamente significativos en la seguridad de la tenencia, y los agricultores incrementaron sus intentos de invertir en cobertizos e irrigación. Sin embargo, las disminuciones en el bienestar psicológico y en la autoridad de toma de decisiones de las mujeres se concentraron dentro de los ARC, lo que sugiere que los impactos promedio de la subdivisión de títulos de propiedad se distribuyeron entre diferentes segmentos de la población.

Tierras indemnizables: Los agricultores en tierras compensables tenían 25 puntos porcentuales más de probabilidades de arrendar sus tierras y experimentaban una disminución en la seguridad de la tenencia y una mayor ansiedad de que los agricultores en tierras no compensables no lo hicieran. Estos agricultores pueden estar arrendando sus parcelas para diversificar sus ingresos y participar en trabajos fuera de la finca para garantizar que puedan mantener el programa de pago anticipado y evitar la ejecución hipotecaria. Al mismo tiempo, el arrendamiento puede reducir su seguridad de tenencia porque su ausencia en la tierra puede reducir su capacidad de reclamar la parcela durante una transición clave en la que hacerlo es importante. Coincidiendo con una disminución en la seguridad de la tenencia, los agricultores en tierras compensables se retractaron de los planes para realizar grandes inversiones en infraestructura, como graneros y graneros, mientras que los agricultores en tierras no compensables tenían más probabilidades de intentar estas inversiones. La disminución de la confianza en el gobierno fue mayor para aquellos en tierras compensables que para aquellos en tierras no compensables. 

Aunque los impactos de una etapa intermedia del proceso no se pueden utilizar para sacar conclusiones sobre los beneficios potenciales de la parcelación o de los derechos de propiedad individuales en términos más generales, los resultados demuestran la importancia de evaluar no solo los resultados finales de un programa, sino también los impactos de las etapas intermedias del proceso. un programa que puede abarcar varios años. Hacerlo puede ayudar a identificar los desafíos de implementación y puede corregir el rumbo para mejorar las experiencias de los beneficiarios. Se necesita más investigación para proporcionar evidencia sobre los impactos del registro y distribución de títulos de propiedad individuales. 

La investigación discutida en esta publicación ha sido financiada por la Iniciativa Internacional para la Evaluación de Impacto, Inc. (3ie) a través de la Red de Desarrollo Global (GDN). Las opiniones expresadas en este artículo no son necesariamente las de 3ie o sus miembros, o las de GDN.

Esta investigación fue financiada en parte por el Laboratorio de Innovación de Género de Asia Oriental y el Pacífico del Banco Mundial (EAPGIL). EAPGIL cuenta con el apoyo del Fondo General para la Igualdad de Género (UFGE) del Grupo del Banco Mundial en asociación con el Departamento de Relaciones Exteriores y Comercio de Australia. La UFGE es un fondo fiduciario de múltiples donantes administrado por el Banco Mundial para promover la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres a través de la experimentación y la creación de conocimientos para ayudar a los gobiernos y el sector privado. políticas y programas de enfoque sectorial en soluciones escalables con resultados sostenibles. La UFGE ha recibido generosas contribuciones de Australia, la Fundación Bill y Melinda Gates, Canadá, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Islandia, Letonia, Países Bajos, Noruega, España, Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos.