Resumen

Aunque Zambia ha logrado un progreso significativo en el aumento del acceso a la educación, la asignación de recursos dentro del sistema sigue siendo un desafío. Este estudio describe la distribución de docentes en las escuelas primarias públicas de Zambia, examina los desafíos administrativos subyacentes y los factores geográficos vinculados a la asignación de docentes, y ofrece recomendaciones de políticas para crear una distribución de docentes más equitativa, que también puede ser más eficiente. Los resultados muestran que las proporciones de alumnos por maestro varían ampliamente entre las escuelas, y que esta variación se localiza entre escuelas en el mismo distrito. La investigación vincula los desequilibrios de personal directamente con los desafíos administrativos, como la falta de cumplimiento de la regla de asignación de maestros del Ministerio de Educación, políticas débiles de asignación y transferencia de maestros, desajuste de la nómina, debilidades en el proceso de presupuestación para puestos de maestros y desafíos de personal en zonas rurales vs. escuelas urbanas.      

Tema de política

Muchos países en desarrollo han mejorado significativamente el acceso a la educación primaria, impulsados ​​por iniciativas como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas, que pedían lograr la educación primaria universal para 2015. Matricular a más niños ha puesto a prueba los sistemas educativos: las escuelas primarias no logran equipar a una gran parte de los estudiantes incluso con habilidades básicas de lectura, escritura y matemáticas. Es bien sabido que la expansión del acceso no ha ido acompañada de un aumento proporcional de maestros capacitados, lo que ejerce presión sobre las escuelas y aumenta la proporción de alumnos por maestro (PTR). Sin embargo, un tema poco estudiado es la distribución de maestros en las escuelas.

Esta investigación, que describe la asignación de docentes en las escuelas primarias públicas de Zambia, es parte de un proyecto global que examina la distribución de docentes en las escuelas públicas de 86 países.

Contexto de la Evaluación

Zambia ha logrado avances significativos en el aumento del acceso a la educación, pero la asignación de recursos dentro del sistema sigue siendo un desafío. El Ministerio de Educación de Zambia tiene la regla de que ninguna escuela debe tener una proporción de alumnos por maestro superior a cuarenta estudiantes por maestro. Sin embargo, esta regla no se sigue en gran medida. Para cumplir con la regla, se necesitaría contratar aproximadamente 12,500 nuevos maestros. Por lo tanto, es comprensible que los PTR de la mayoría de las escuelas sean más altos que el máximo permitido. Al mismo tiempo, el 21 por ciento de las escuelas tiene más maestros de los necesarios, lo que sugiere que el despliegue y las transferencias no responden a las necesidades actuales de personal.

Detalles de la Intervención

[Nota: Este no es un ensayo controlado aleatorizado.]

Este estudio descriptivo examinó los datos administrativos del Ministerio de Educación y la División de Gestión del Servicio Público para documentar los desequilibrios de personal en las escuelas primarias públicas de Zambia y hacer recomendaciones de políticas destinadas a crear una distribución más equilibrada de maestros en todo Zambia.

El equipo de investigación recopiló datos del censo escolar, datos de la nómina del gobierno, datos de puntajes de pruebas nacionales (grado 7) y datos disponibles públicamente sobre densidad de población, luminosidad nocturna y tiempo de viaje a la ciudad más cercana. Estos datos se usaron para medir el cumplimiento de la regla de asignación de maestros del ministerio, el cumplimiento de las políticas de transferencia, el grado de desajuste de la nómina, la variación en las condiciones de vida y de trabajo y otros resultados. IPA apoyó en la recopilación, limpieza y análisis de datos administrativos.

Resultados y lecciones de política

Esta investigación identificó cinco factores administrativos y espaciales interrelacionados que contribuyen a los desequilibrios en la dotación de personal:

Falta de aplicación de la regla de asignación de maestros del Ministerio de Educación

El estudio encontró que el 73 por ciento de las escuelas primarias públicas tenían PTR superiores al máximo requerido y que los PTR variaban ampliamente entre las escuelas primarias públicas de Zambia. Mientras que algunas escuelas tenían un gran número de estudiantes por maestro, un número relativamente alto de escuelas tenía una proporción mucho menor de estudiantes por maestro. Aunque el PTR total nacional era 44, el 10 por ciento inferior de las escuelas tenía PTR por debajo de 30 y el 10 por ciento superior tenía PTR por encima de 101. Aproximadamente el 16 por ciento de la población escolar primaria pública asistía a escuelas con un PTR superior a 80. La variación del PTR en Zambia fue principalmente localizado entre escuelas dentro del mismo distrito, en lugar de entre distritos.

Si bien casi las tres cuartas partes de las escuelas tienen PTR superiores a 40, el 21 por ciento de las escuelas tienen más maestros que el número mínimo de maestros para cumplir con la regla del ministerio. Muchas de estas escuelas con más personal podrían tener maestros transferidos a escuelas con menos maestros de los necesarios y aún así tener un PTR de acuerdo con la directiva del Ministerio.

Para alcanzar el PTR objetivo del gobierno con el número actual de alumnos y maestros, se tendrían que contratar aproximadamente 12,500 maestros de escuela primaria adicionales. Dado el número actual de docentes en el sistema de educación primaria pública, el investigador calcula que el PTR máximo más pequeño que se podría lograr a nivel nacional sería 48.

Políticas débiles de implementación y transferencia

El despliegue de nuevos maestros y las transferencias de maestros existentes a las escuelas no se basaron en gran medida en las necesidades de personal escolar y explican parcialmente la coexistencia de escuelas con exceso y escasez de personal. Si bien la mayoría de las escuelas no recibieron maestros nuevos cada año, las escuelas que sí recibieron maestros a menudo fueron aquellas que ya tenían suficiente personal y cumplían con la regla PTR. Además, el proceso de transferencia de maestros contribuyó a patrones de personal desequilibrados. Entre 2010 y 2017, aproximadamente el cuarenta por ciento de las transferencias trasladaron a los docentes a escuelas con PTR más bajos que aquellos de los que procedían. En principio, existen regulaciones que limitan el número de transferencias y su impacto en los PTR. Sin embargo, como indican los datos, no se respetaron.

Desajuste de nómina

En Zambia, el personal no siempre trabaja en las instalaciones en las que figura en el sistema de nómina del gobierno. Este “desajuste de la nómina” limita la capacidad del gobierno para asignar maestros de acuerdo con las necesidades de personal escolar. Debido al desajuste de la nómina, es posible que las escuelas con poco personal no muestren las vacantes en el sistema de nómina y que las escuelas con exceso de personal no muestren el exceso de maestros. Los resultados sugieren que al menos el cuarenta por ciento de los maestros no trabajaban en la escuela donde se les pagaba.

Debilidades en el proceso de presupuestación de plazas docentes

Eliminar el desajuste de la nómina no eliminaría la variación en los niveles de personal entre las escuelas. De hecho, incluso si la nómina reflejase perfectamente los niveles reales de dotación de personal de las escuelas, los PTR seguirían variando sustancialmente entre las escuelas debido a las desigualdades en el número de puestos docentes sancionados entre las escuelas. Uno de los principales factores detrás de la dispersión en los PTR sancionados parece ser que los registros de los establecimientos, las listas gubernamentales que detallan los puestos en cada escuela que se han presupuestado, se actualizan con poca frecuencia.

Variación espacial de las condiciones de vida y de trabajo

Hay considerables desequilibrios de personal entre las escuelas rurales y urbanas en Zambia. Las escuelas rurales tienen un promedio de cuatro vacantes y las escuelas urbanas tienen un exceso de personal de cuatro maestros. Sin embargo, este desequilibrio explica menos del cinco por ciento de la variación de los PTR.

Recomendaciones de política:

Con base en estos datos, el investigador recomienda que el Ministerio de Educación apunte a lograr lo siguiente para garantizar una distribución más equitativa de los maestros en las escuelas primarias:

Objetivos a corto plazo para implementar un proceso de reasignación único:

• Recopile datos sobre los puntos de pago y las ubicaciones reales de los maestros
• Establecer una regla de PTR máxima alcanzable para guiar la asignación de maestros
• Actualizar los registros de establecimientos escolares con respecto a la regla PTR máxima alcanzable
• Alinear la dotación de personal con los registros del establecimiento

Objetivos a más largo plazo para hacer cumplir una distribución equitativa a largo plazo:

• Asignar nuevos maestros exclusivamente a las escuelas que necesitan maestros
• Hacer cumplir las políticas de transferencia
• Revisar los esquemas de incentivos para atraer maestros a escuelas remotas si la falta de oferta de maestros limita la dotación de personal en ciertas áreas